پایگاه اطلاع رسانی کانون سردفتران و دفتریاران| یادداشت| سید محمود کاشانی استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی| | رسیدگی به این طرح در مجلس یازدهم برپایه ماده ۱۳۷ آیین‌نامه داخلی، نیازمند آن بود که ۲۵ تن از نمایندگان این مجلس بار دیگر آن را امضا کنند تا روند قانونگزاری درباره آن از نو آغاز شود. ولی هیات رییسه مجلس با تخلف از این ماده روشن، رسیدگی به این طرح را ادامه داد و روز ۱۵ بهمن ۱۳۹۹ آن را تصویب کرد. شورای نگهبان نیز مصوبه مجلس را تأیید کرد و روز ۱۸ اسفند ۱۳۹۹ نیز از سوی حسن روحانی رییس‌جمهور پیشین ابلاغ گردید.

از شگفتی‌های قانونگذاری در مجلس یازدهم این است که طرح دیگری از سوی گروهی از نمایندگان این مجلس در همان موضوع، زیر عنوان مبهم «تسهیل صدور برخی مجوزهای کسب‌وکار» در ۲۵ مرداد ۱۳۹۹ تقدیم شد که در ۱۷ شهریور ۱۴۰۰ در کمیسیون موسوم به «جهش تولید»، به عنوان ماده ۷ مکرر به ماده ۷ قانون سیاست‌های اصل ۴۴ الحاق گردید و در جلسه علنی۲۴ شهریور ۱۴۰۰ کلیات این طرح به تصویب رسید. به این ترتیب نمایندگان مجلس دهم و یازدهم هر دو با دخیل بستن به قانون موسوم به سیاست‌های کلی اصل ۴۴ با تصویب دو طرح هرج‌ومرج‌طلبانه و ناسازگار با قانون اساسی، به دنبال آسیب رساندن به قوانین بنیادی و دایمی کشور هستند. در این نوشته به بررسی طرح نمایندگان مجلس یازدهم که اکنون کلیات آن به تصویب رسیده است می‌پردازم:

۱- قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴
لایحه این قانون که به دستاویز خصوصی‌سازی اقتصاد بیمار دولتی ایران از سوی دولت احمدی‌نژاد به مجلس تقدیم شده بود آشکارا با همان اصل ۴۴ بی‌ارتباط بود. این اصل، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران را در برگیرنده سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی دانسته که در جای خود قابل انتقاد است. زیرا شرکت‌های تعاونی که تنها باید در رشته‌های «تولید و توزیع» در چارچوب مبحث هفتم قانون تجارت مصوب سال ۱۳۱۱ خورشیدی فعالیت کنند، بخشی از شرکت‌های بازرگانی و در قلمرو بخش خصوصی هستند.

از سوی دیگر، دولتی شدن اقتصاد کشور ما و در هم شکستن بخش خصوصی نیرومند پیش از انقلاب، پیامد مصادره‌های ویرانگر و مغایر با قانون اساسی مشروطیت و جمهوری اسلامی بوده‌اند که شورای نگهبان در اظهارنظر شماره ۵۷۳۸ به تاریخ ۲۴/۷/۱۳۶۱ آنها را مغایر با شرع اعلام کرد ولی به آن بی‌اعتنایی گردید. بنابراین اصل ۴۴ قانون اساسی ارتباطی به دولتی شدن اقتصاد ایران ندارد و دولت و مجلس نمی‌توانسته‌اند به استناد آن به خصوصی‌سازی شرکت‌هایی که به ناروا مصادره شده و مدیریت آنها به دولت تحمیل شده‌اند بپردازند.

از همین‌رو پیش از تصویب این لایحه در مقاله‌ای زیر عنوان «خصوصی‌سازی و حکومت قانون» که در شماره زمستان ۱۳۸۶ مجله کانون وکلای دادگستری مرکز به چاپ رسید به مندرجات خلاف قانون اساسی لایحه دولت پرداختم و درباره به فسادکشیدن شرکت‌های دولتی با این شیوه خصوصی‌سازی هشدار دادم و در همین حال تجربه موفق کشورهای دیگری را که با احترام به حق مالکیت به خصوصی‌سازی واقعی دست یافته‌اند نشان دادم.

سرانجام در آغاز به کار دولت روحانی در یک مرحله، دستور توقف اجرای این قانون صادر شد. وزیر وقت اقتصاد و دارایی نیز در یک گفت‌وگوی تلویزیونی که در روزنامه‌های ۲۰ آذر ۱۳۹۲ بازتاب یافت به ناکامی این قانون در دستیابی به هدف ادعایی آن پرداخت و گفت: «در بخش فضای کسب‌وکار، یکی از مهم‌ترین مشکلات کشور، سهم کوچک بخش خصوصی در اقتصاد ملی است. اگر نسبت بودجه و تولید ملی را محاسبه کنیم می‌بینیم که چیزی حدود ۹۰ درصد اقتصاد ایران در دست دولت است».

به رغم فسادبرانگیز بودن اجرای این قانون، واگذاری شرکت‌های دولتی ادامه و خبرهای آن در رسانه‌ها بازتاب یافت. تازه‌ترین اظهارنظر درباره پیامدهای فاجعه‌آمیز قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ از سوی آقای پژمان‌فر، رییس کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شورای اسلامی روز ۱۸ مهر ۱۳۹۹ در خبرگزاری فارس چنین بازتاب یافت: «متأسفانه خصوصی‌سازی، امروز خاطره بسیار تلخی را در کشور ما ایجاد کرده است. در حالی که خصوصی‌سازی به عنوان بزرگ‌ترین قدم برای پیشرفت کشور می‌توانست نقش‌آفرین باشد ولی چیزی که امروز اتفاق افتاد یک نوع جنایتی است که هم راه خصوصی‌سازی واقعی را می‌بندد و هم فسادهای مالی است که در این حوزه وجود دارد.

کار را به این‌جا می‌رساند که رییس سازمان خصوصی‌سازی ما امروز در زندان است و باید جمعیتی در ارتباط با این موضوع ضرر کنند». اکنون در پرتو بسته بودن دریچه‌های صداوسیما به روی معترضان به قانون‌شکنی دولت‌ها و مجلس‌ها و با آشکار شدن پیامدهای فسادبرانگیز قانون سیاست‌های اصل ۴۴ به دنبال آن هستند با چنگ زدن به ریسمان پوسیده آن، ماده‌ای را برآن بیفزایند و اصناف کشور و کانون‌های وکلا و سردفتران را نیز به آشفتگی بکشانند.

۲- مداخله ناروا در امور اتحادیه‌های صنفی
با پیروزی مشروطیت و تصویب قانون اساسی و تأسیس مجلس و انجمن‌های شهر، اصناف نیز با تصویب قوانین، اداره امور حرفه خود را به دست گرفتند. سرانجام قانون نظام صنفی در سال ۱۳۵۰ به تصویب رسید و دو قانون دیگر در همین زمینه در سال‌های ۱۳۸۲ و ۱۳۹۲ آن را تکامل بخشیدند. ماده یک قانون سال ۱۳۹۲، نظام صنفی را چنین تعریف کرده است: «نظام صنفی، قواعد و مقرراتی است که امور مربوط به سازمان، وظایف، اختیارات، حدود و حقوق افراد و واحدهای صنفی را طبق این قانون تعیین می‌کند».

ماده ۱۲ همین قانون نیز شیوه صدور و تمدید پروانه واحدهای صنفی را به آیین‌نامه‌ای که از سوی اتاق اصناف ایران با همکاری دبیرخانه هیات عالی نظارت تدوین و به تصویب وزارت صنعت، معدن و تجارت می‌رسد واگذار کرده است.

بنابراین صدور مجوز کسب‌وکار در چارچوب آیین‌نامه انجام می‌شود و نیازمند قانونگزاری نیست و مجلس نمی‌تواند با وجود قانون نظام صنفی و آیین‌نامه‌های آن با تصویب قانون در انجام وظایف اصناف گوناگون دخالت و برای چگونگی صدور پروانه و مجوز کسب‌وکار قانون‌گذاری کند.

چنین تصمیمی آشکارا بیرون از اختیار مجلس قانون‌گذاری است. اگر کمبودی در قانون نظام صنفی وجود داشته و قانون‌گذاری برای آن ضرورت داشته باشد این وظیفه دولت است که لایحه‌ای با مقدمه توجیهی به مجلس تقدیم و خواستار اصلاح قانون نظام صنفی شود.

ولی دولت که مسوول اداره امور کشور است اعتراضی به قانون نظام صنفی ندارد و لایحه‌ای تقدیم نکرده و مجلس نیز به هیچ عنوان اجازه ندارد در زمینه چگونگی صدور پروانه کسب‌وکار در وظایف و اختیارات اتحادیه‌های صنفی مداخله کند. با این حال در بخشی از مصوبه ۲۴ شهریور مجلس در زمینه چگونگی صدور مجوز کسب‌وکار با ادبیات پیش‌پاافتاده‌ای چنین آمده است: «چهارماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، سایر مجوزهای کسب‌وکار به عنوان مجوزهای ثبت- محور[‌!‌] شناخته می‌شوند و اتمام مراحل ثبت در درگاه ملی مجوزهای کشور به منزله صدور مجوز است…

مرکز ملی مطالعات پایش و بهبود فضای کسب‌وکار موظف است حداکثر ظرف سه روز کاری پس از ثبت‌نام در درگاه ملی مجوزهای کشور، مجوز به همراه شناسه یکتای مجوز صادره برای شخص حقیقی یا حقوقی متقاضی به شکل برخط صادر کند و مراتب را به اطلاع نهادهای نظارتی، اتاق اصناف ایران، اتحادیه‌های صنفی… برساند». سخنگوی کمیسیون جهش تولید در توضیح هدف‌های این طرح در همین جلسه افزوده است: «در تبصره ۴ این طرح نیز وضع هرگونه محدودیت و مانع قانونی در مسیر صدور مجوز … یعنی هرگونه دلایلی مانند محدودیت در ظرفیت، تعداد، موارد صنفی، فاصله جغرافیایی یا دلایلی مانند اشباع بازار را حذف کردیم…».

بنابراین مجلس در این مصوبه به موازین قانون نظام صنفی کشور و اصل ۲۶ قانون اساسی که انجمن‌های صنفی را آزاد دانسته است تجاوز کرده و با دخالت در امور اتحادیه‌های صنفی، حقوق مکتسبه واحدهای صنفی را که در چارچوب قانون نظام صنفی پروانه گرفته‌اند و نظم اجتماعی را به نابسامانی خواهد کشید و انبوهی از دعاوی و شکایات را روانه دادگاه‌ها و دادسراها خواهد کرد. با این حال مدافعان این مصوبه از توهین به مدیران شریف اتحادیه‌های صنفی فروگزار نکرده و از «امضاهای طلایی» یا «رانت‌خواری» آنان در صدور مجوزها در صداوسیما سخن به میان آورده‌اند.

۳- نسخ ماده ۷ قانون سیاست‌های اصل ۴۴
ماده ۷ این قانون که در ۱۲ مرداد ۱۳۸۷ به دولت ابلاغ شد خواستار آن شده است پاسخ متقاضی مجوز یا پروانه کسب‌وکار: «حداکثر ظرف ۱۰ روز از تاریخ ثبت درخواست توسط مرجع ذی‌ربط، کتباً داده شود و در صورت مثبت بودن پاسخ، مرجع ذی‌ربط موظف است فهرست مدارک موردنیاز و عنداللزوم صورت هزینه‌های قانونی را کتباً به متقاضی اعلام و پس از دریافت مدارک کامل و اسناد واریز وجوه مورد نیاز به حساب‌های اعلام شده، حداکثر ظرف یک ماه نسبت به انجام صدور پروانه، مجوز یا عقد قرارداد با متقاضی اقدام نماید…». ولی مصوبه ۲۴ شهریور مجلس در یک عبارت‌پردازی نامفهوم و زیر عنوان «مجوزهای ثبت‌محور»، ماده ۷ قانون سیاست‌های اصل ۴۴ را نسخ صریح کرده ولی در همین حال تظاهر به ابقای آن کرده‌اند. این نشان از آن دارد که اعضای این کمیسیون کمترین آشنایی با موازین قانونگذاری ندارند.

۴- مداخله در امور کانون وکلا و سردفتران
کانون وکلای دادگستری برپایه قانونگذاری‌هایی که در کشور ما از سال ۱۳۰۹ در راستای تأسیس دادگستری نوین انجام شده وظیفه اداره امور وکالت دادگستری را بر عهده گرفته است. قانون استقلال کانون وکلا نیز در پنجم اسفند ۱۳۳۳ به تصویب رسیده است. وکلای دادگستری حق دفاع از شهروندان در دادسراها و دادگاه‌ها را تضمین می‌کنند و هیچ‌کس اگر وکیل دادگستری نباشد حق دخالت در این حرفه شریف را ندارد. از همین‌رو اصل ۳۵ قانون اساسی با پیروی از ماده ۱۴ میثاق جهانی حقوق مدنی و سیاسی که در سال ۱۳۵۴ به تصویب دو مجلس ایران رسیده است حق برگزیدن وکیل را به شهروندان کشور در همه دادگاه‌ها داده و برای کسانی که توانایی انتخاب وکیل را نداشته باشند فراهم‌کردن امکان برخورداری از وکیل دادگستری را الزامی کرده است.

ماده ۳ قانون وکالت دادگستری فرانسه مصوب ۱۵ ژوئن ۱۹۸۲ نیز وکلای دادگستری را کارگزاران قضایی Auxiliaires de justice برشمرده و آنان را پیش از آغاز به کار این حرفه شریف ملزم به یادکردن سوگند دانسته است. از هنگام تأسیس‌کانون وکلای‌دادگستری در ایران، اداره امور این حرفه به ویژه برگزیدن داوطلبان، کارآموزی، صدور پروانه و نظارت بر انجام وظایف حرفه‌ای وکلا را برعهده داشته و کشور ما با داشتن کانون وکلای‌ دادگستری مستقل در شمار کشورهای متمدن درآمده است.

بنابراین‌حرفه وکالت دادگستری، کسب ‌وکار در چارچوب قانون نظام صنفی کشور نیست. از سوی دیگر در هیچ یک از مواد قانون سیاست‌های اصل ۴۴ به ویژه ماده ۷ آن پیش‌بینی کمترین مداخله‌ای در امور کانون‌های وکلا نشده ولی در طرحی‌که با تخلف از قانون اساسی کلیات آن روز ۲۴ شهریور ماه گذشته تصویب شده است با الحاق ماده ۷ مکرر به آن به دنبال برهم زدن نظم قانونی استوار کانون وکلای دادگستری هستند.

در ماده ۶ این طرح با الحاق یک تبصره به قانون کیفیت اخذ پروانه‌ وکالت دادگستری مصوّب سال ۱۳۷۶ که از هنگام تصویب مورد اعتراض وکلای دادگستری بوده و به استقلال کانون وکلا آسیب‌های جبران‌ناپذیری رسانده است افزوده‌اند: «کانون وکلای دادگستری و مرکز وکلا، کارشناسان و مشاوران خانواده مکلفند هر سال از طریق سازمان سنجش آموزش کشور نسبت به برگزاری آزمون وکالت اقدام نمایند.

داوطلبانی که حداقل هفتاد درصد (۷۰%) امتیاز میانگین نمرات یک درصد (۱%) حائزان بالاترین امتیاز را کسب کرده‌اند قبول شده اعلام شده و جهت طی مراحل مقتضی به مرجع صدور مجوز مربوط معرفی می‌گردند…».

برگزاری آزمون داوطلبان حرفه وکالت سال‌های طولانی است که با مدیریت کامل کانون‌های وکلا از سوی سازمان سنجش برگزار می‌شود و نیازی هم به تصویب قانون ندارد. ماده یک قانون استقلال کانون نیز کانون وکلا را موسسه‌ای مستقل و دارای شخصیت حقوقی دانسته و تصمیم‌گیری در زمینه پذیرش تعداد داوطلبان در هر سال با توجه به امکانات کانون‌های وکلای دادگستری و نیازهای دادسراها و دادگاه‌ها در هر استان و نیز فراهم آوردن وسایل پیشرفت علمی و عملی پذیرفته‌شدگان و وکلا برپایه ماده ۶ قانون استقلال کانون از اختیارات کانون وکلاست. بنابراین نه قوه مجریه، نه قضاییه و نه مجلس حق کمترین دخالتی در چگونگی انجام وظایف هیات مدیره کانون‌های وکلا و تعیین تعداد پذیرفته‌شدگان را ندارند. چنان‌که قوه قضاییه نیز بر پایه نیازهای خود هر از چندی تعدادی از داوطلبان حرفه قضا را با برگزاری آزمون ورودی گزینش می‌کند.

فرمول من‌درآوردی و غیرمعقول ماده ۶ مصوبه موسوم به تسهیل صدور مجوز کسب‌وکار که هیچ پشتوانه معقولی برای آن وجود ندارد با توجه به انبوه دانش‌آموختگان سالانه رشته حقوق که پیامد گسترش بی‌حساب دانشکده‌های حقوق و سوءمدیریت دولت‌ها و وزیران علوم در کشور ماست، با استقلال هیات مدیره کانون‌ها در پذیرش تعداد مورد نیاز داوطلبان حرفه وکالت در هر سال ناسازگاری آشکار دارد.

از سوی دیگر کانون‌های وکلای دادگستری، اجرای وظایف پیش‌بینی شده در قانون استقلال کانون را برعهده دارند و ایجاد زمینه‌های اشتغال جوانان و نیروی کار شهروندان که وظیفه قطعی دولت‌هاست ارتباطی به کانون‌های وکلا ندارد. رکود تولید، بیکاری جوانان که به گسترش بی‌سابقه بزهکاری، اعتیاد و بحران‌های سیاسی انجامیده و امنیت ملی کشور را تهدید می‌کنند پیامد مستقیم برچیده شدن حکومت قانون از سوی دولتمردان و مجلس‌ها در کشور ماست.

به ویژه ساختار قانون انتخابات مجلس و شوراها که به قانون انتخابات سال ۱۲۹۰ خورشیدی و ۱۱۰ سال پیش باز می‌گردد، معیارهای انتخابات آزاد و عادلانه برپایه استانداردهای جهانی را که حق پذیرفته‌شده ملت ایران در قانون اساسی است برآورده نمی‌سازد.

دولت‌هایی هم که یکی پس از دیگری در چهار دهه گذشته قدرت را به دست گرفته‌اند از انجام تکلیف خود در تقدیم لایحه‌ای که حق برخورداری ملت ایران از انتخابات آزاد و عادلانه را تأمین کند سر باز زده‌اند و از همین‌رو نمایندگان شجاع، مدافع قانون اساسی و حقوق مردم به مجلس‌ها راه نیافته‌اند. برپا ساختن حکومت قانون و شکوفایی تولید نیز نیازمند تلاش و اراده استوار دولت‌ها، مجلس و همه کمیسیون‌های آن و قوه قضاییه و اجرای اصل ۱۷۵ قانون اساسی و تأمین آزادی بیان در صداوسیماست. ولی با قانون‌شکنی‌هایی که در چهار دهه گذشته انجام شده و بحران‌های خطرآفرینی که در کشور به بار آمده‌اند حتی اگر اراده‌ای برای برپا ساختن حکومت قانون در کشور وجود داشته باشد هیچ روشن نیست تا چه اندازه در برطرف‌کردن مشکلات مردم کارساز باشد.

در این اوضاع نگران‌کننده در کشور، تشکیل کمیسیون ویژه جهش و رونق تولید در مجلس یک جوک پارلمانی است. چنان‌که طرح دو فوریتی «جهش تولید و تأمین مسکن» که در شهریور ماه سال گذشته به مجلس تقدیم شد و در ۳۱ شهریور سال ۱۴۰۰ به تصویب رسید در جای خود تجاوز آشکار به اصول قانون اساسی است و در صورت اجرا و دامن زدن به برج‌سازی‌های افسارگسیخته در اطراف شهرها، شهرهای بحران‌زده کشور را با تهدیدهای بزرگ‌تری روبرو خواهد کرد.

و سرانجام آنکه طرح موسوم به تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار که با تخلف از اصول قانون اساسی، قانون نظام صنفی کشور مصوب سال ۱۳۹۲ و با تجاوز به قانون استقلال کانون وکلای دادگستری و وظایف قانونی کانون سردفتران و دفتریاران کلیات آن تصویب شده است و هیچ ارتباطی هم به قانون سیاست‌های اصل ۴۴ ندارد، نظام صنفی و کانون‌های وکلا و سردفتران را به آشفتگی خواهد کشید و باید از دستور کار مجلس بیرون گذارده شود.